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【智库思享】张伟:促进横向生态补偿方式多样化

来源:光明日报 | 作者:张伟 | 时间:2021-04-06 | 责编:申罡

文 |  张伟 中国地质大学〔武汉〕经济管理学院教授、湖北省中国特色社会主义理论体系研究中心研究员


生态补偿是生态产品价值实现的关键方式,也是资源富集地区脱贫致富的重要抓手。它既包括纵向生态补偿,即上级政府对下级政府的补偿;也包括横向生态补偿,即不同地区政府之间的补偿。近年来,一些地区逐步探索实践横向生态补偿方式并取得了良好成效。但总体来看,现行横向生态补偿方式仍存在一些不足,影响了生态补偿功能的发挥,制约着生态产品价值实现和资源富集地区脱贫致富的步伐。横向生态补偿是一种实现生态保护的经济活动,笔者认为,发展间接型横向生态补偿、金融帮扶型横向生态补偿、市场交易型横向生态补偿等多样化的横向生态补偿方式,是改进横向生态补偿效果的重要突破口。


积极发展间接型横向生态补偿方式 


从实践来看,现行的横向生态补偿机制具有补偿手段单一(主要是资金补偿)的特点,是直接型生态补偿。这一特点使得在实践中,难以利用补偿地的非资金优势来补齐被补偿地的资金短板。解决这一问题,应推行间接型横向生态补偿。间接型横向生态补偿不同于直接的货币补偿,体现为以股权补偿、产业补偿、园区共建等方式实现的持续性间接经济补偿,以及以绿色研发合作、绿色新兴产业培育合作、绿色技术援助、人才输出、就业机会提供、知识培训等方式实现的竞争力补偿。在补偿主体上,间接型横向生态补偿除了补偿地的地方政府,也应包括补偿地企业、各类组织以及第三方各类机构等。


资金补偿固然重要,但这种“输血式”补偿是不可持续的。如果补偿地与被补偿地之间开展绿色创新合作等多样化的间接型横向生态补偿,有助于提升被补偿地的创新能力,使被补偿地的硬实力和软实力都得到提升,这样的“造血式”补偿才是长久的、利益巨大的。积极发展间接型生态补偿方式,离不开科学的制度安排,国务院办公厅2016年印发的《关于健全生态保护补偿机制的意见》中,就特别鼓励受益地区与生态保护地区、流域下游与上游建立间接型横向补偿关系,并提出了相应的举措建议。


积极发展金融帮扶型横向生态补偿方式 


现有的横向生态补偿,资金主要来源于财政,这一特点决定了横向生态补偿容易产生资金不足的问题,有时不仅难以弥补被补偿地的发展机会成本,甚至连生态环境维护成本都无法弥补,象征意义重于实际意义。生态产品具有一定的经济价值,通过调动庞大的金融资源参与横向生态补偿,能够解决“无米之炊”问题。因此,开拓金融帮扶型横向生态补偿方式很有必要。事实上,国家发改委等九部委2019年印发的《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》中,就指出要在生态补偿中发展绿色金融。


从供给端来看,金融机构支持横向生态补偿有其必要性。虽然金融机构可以从恪守社会责任的角度发展绿色金融业务,但从长远看也有其经济上的合理性。这是因为,不仅生态补偿与财政的内在关联为金融机构提供了良好隐形担保,而且金融机构也可以通过赢得良好声誉而提高市场占有率。因此,中央及补偿地政府应鼓励补偿地金融机构根据被补偿地绿色发展的需求,研究推广绿色信贷、绿色企业债券、绿色资产支持证券等绿色融资补偿产品,研究推广绿色信托、绿色股权基金、绿色PPP等绿色投资补偿产品,研究推广各类绿色保险补偿产品,不断吸引符合准入条件的社会资本参与被补偿地生态产业项目的规划、建设和运营。


在横向生态补偿实现过程中,绿色信贷补偿的作用非常重要。一些中小规模的生产经营生态产品的企业(个人),往往缺乏必要的担保抵押条件,难以从正常渠道获得生产经营资金。如果补偿地政府能够在被补偿地设立绿色信贷担保基金、帮助被补偿地健全生态经营权收储担保机制,或补偿地金融机构能够在被补偿地开设分支机构,以及协助被补偿地金融机构探索推广排污权、碳排放权、水权、林权、碳汇和购买服务协议等抵质押贷款业务等,就能够解决被补偿地企业(个人)的资金困难。如有可能,也可以设立生态补偿银行,为补偿地开展生态补偿提供专业信贷、结算、咨询等服务。


对于被补偿地来说,在本地或异地发展绿色新兴产业是发展经济的必然选择。发展绿色新兴产业离不开创业(天使)投资基金的支持,但被补偿地往往缺乏创设创业(天使)投资基金的能力,补偿地可以帮助被补偿地来创设。帮助的路径,是补偿地通过“政府引导+市场化运作”的方式,创设专为被补偿地中小企业融资的绿色创业(天使)投资基金,资金来源可以由补偿地财政出资,也可以由补偿地企业出资,或是二者共同出资。


当然,调动金融资源参与横向生态补偿的前提,是让横向生态补偿“有利可图”,这就需要中央财政部门协调补偿地财政部门和被补偿地财政部门,并协同相关政策性金融机构,合力发挥增信、担保、贴息、奖励等作用,撬动金融机构向被补偿地融资。同时,被补偿地也要进行项目精选,向补偿地金融机构推荐优质项目,以降低业务风险。此外,被补偿地还要优化营商环境,恪守信用理念,提高办事效率,为补偿地金融机构开展业务活动提供高品质服务。


积极发展市场交易型横向生态补偿方式 


现有的横向生态补偿是政府对政府的补偿,主要是行政主导资源配置,市场往往难以充分发挥作用,这不利于资源的优化配置。市场交易可以引导生态受益者对生态保护者的补偿,为此,应积极探索建立用水权、用地权、林草权、矿业权、海域海岛权等生态资源使用权利的市场交易机制,不断完善市场交易型生态补偿方式。国家发改委等九部委印发的《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》中,也有类似的要求。


目前,生态资源使用权交易市场尚处于蓄势待发、参差不齐的状态。需要说明的是,公共资源交易平台不能取代生态资源使用权交易市场,现阶段亟待建立健全生态资源使用权交易市场。生态资源使用权交易专业性强,有其自身的特点,这些特点公共资源交易平台难以完全兼顾,需要建设一定的专业交易市场予以补充。公共资源交易平台一般适用于生态资源使用权的初级交易,难以开展次级交易和衍生交易,也难以满足生态资源使用权多层次、多级交易的需求。


从世界生态资源管理的趋势看,统一管理、综合管理不可或缺。我国需要结合国情,探索对生态资源使用权交易进行统一管理、综合管理的有效路径。一个可行的路径,是基于某一发展较快的生态资源使用权交易市场,逐步扩展业务范围,增加业务种类,使之成为囊括主要生态资源使用权交易的市场。或者按照“开放、竞争、有序”的原则,对各类生态资源使用权交易市场进行清理、规范和整合;或根据需要开设新的生态资源使用权交易网点,逐步形成全国性或区域性交易网络。当然,有些生态资源使用权交易市场不宜发展为综合性生态资源使用权交易市场,或不宜与其他市场整合,也可以单独保留。总之,宜合则合,宜留则留。这样一来,开拓市场交易型生态补偿方式就具备了基础。


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